Új szereplő a hazai közlekedésben: mit csinál egy országos közlekedésszervező?

Az országos közlekedésszervező létrehozásáról szóló törvényjavaslat benyújtása ismét reflektorfénybe helyezte a közlekedésszervezői modellt. Bár sokan elsőre egy újabb állami háttérintézményt, a bürokráciát növelő „vízfejet” látnak benne, a cél ennél jóval összetettebb: a kormány egy olyan, professzionális megrendelői szervezetet kíván létrehozni, amely egységesen felel az országos, regionális és elővárosi közösségi közlekedés tervezéséért, megrendeléséért és koordinációjáért, valamint hosszabb távon a vasúti közszolgáltatások versenyeztetésének előkészítéséért is. Önmagában ugyanakkor egy ilyen szervezet létrehozása még nem garantálja a közösségi közlekedés hatékonyabb működését, annak eredményessége alapvetően a kialakított feladatköröktől, hatásköröktől és a gyakorlati működéstől függ. A törvényjavaslat indokolása szerint a szervezeti reform az európai uniós vasútfejlesztési források felhasználásának is alapvető feltétele. Az elképzelés azonban nem teljesen új: egy hasonló, a megrendelői feladatokat a szolgáltatói tevékenységtől elválasztó modell kialakítása már korábban, Vitézy Dávid közlekedési államtitkársága idején is megjelent szakpolitikai célként.

Bár országos közlekedésszervező eddig nem működött Magyarországon, a közlekedésszervezői modell hazánkban sem ismeretlen. Budapesten 2010 óta a Budapesti Közlekedési Központ (BKK) látja el a fővárosi közösségi közlekedés megrendelői és közlekedésszervezői feladatait. A társaság létrehozásakor több nyugat-európai modell – mindenekelőtt a londoni Transport for London (TfL) – szolgált mintául. A TfL az elmúlt két évtizedben a világ egyik legismertebb és legelismertebb közlekedésszervezőjévé vált, szerepe pedig ma már messze túlmutat a közösségi közlekedés megrendelésén. A szervezet a világ egyik legnagyobb autóbusz-hálózatának megrendelőjeként és szabályalkotójaként aktívan alakítja a járműfejlesztési irányokat, miközben számos olyan műszaki és közlekedésbiztonsági követelmény bevezetésében is úttörő szerepet vállalt, amelyek később más európai városokban és az autóbusziparban is széles körben elterjedtek.

Bár a budapesti közösségi közlekedés működésében időről időre jelentkeznek problémák és kihívások, a főváros hálózatát és szolgáltatási rendszerét több nemzetközi összehasonlítás is Európa legjobbjai közé sorolja. Ebben jelentős szerepet játszik a BKK által kialakított közlekedésszervezői modell, amely a hálózattervezést, a menetrendi koordinációt, a tarifarendszert és a szolgáltatások megrendelését egységes szervezetben fogja össze. A tényleges személyszállítási szolgáltatást ugyanakkor a BKV Zrt. és szerződéses autóbusz-üzemeltetők végzik.

Hasonló szervezetek ma már Európa-szerte megtalálhatók; Londonban a már említett TfL, Párizsban az Île-de-France Mobilités, Berlin és Brandenburg térségében a Verkehrsverbund Berlin–Brandenburg (VBB), Bécs környékén a Verkehrsverbund Ost-Region (VOR), Hamburgban a Hamburger Verkehrsverbund (HVV), Stockholmban a Storstockholms Lokaltrafik (SL), Oslóban és Akershus megyében a Ruter, Nyugat-Svédországban a Västtrafik, Prágában a ROPID, Brnóban pedig a KORDIS JMK végzi a közlekedésszervezési feladatokat. Ezek a szervezetek jellemzően nem maguk üzemeltetik a buszokat, villamosokat vagy vonatokat, hanem megtervezik a hálózatot, összehangolják a menetrendeket, kialakítják a tarifarendszert, megrendelik és ellenőrzik a szolgáltatásokat. Egyes esetekben járműbeszerzési feladatokat is ellátnak, azonban a járművek napi üzemeltetését többnyire külön közlekedési vállalatokra bízzák. Jó példa erre a BKK is, amely az elmúlt években saját beszerzésben új CAF villamosokat és Solaris–Škoda trolibuszokat állított forgalomba, azok üzemeltetését ugyanakkor a BKV Zrt.-re bízta.

Érdemes hozzátenni, hogy a magyarországi országos hatáskör önmagában nem feltétlenül jelent nagyobb vagy összetettebb rendszert. A londoni TfL, illetve a párizsi régió közlekedését szervező Île-de-France Mobilités nagyságrendileg 10-10 ezer autóbuszt, valamint kiterjedt metró-, elővárosi vasúti, villamos- és egyéb közösségi közlekedési rendszereket hangol össze, így a koordinált közlekedési rendszer mérete és összetettsége több tekintetben még egy országos közlekedésszervező feladatait is felülmúlja.

A közlekedésszervezők megjelenése annak a szemléletváltásnak az eredménye, hogy a közösségi közlekedés minőségét nem kizárólag a járműpark vagy az egyes szolgáltatók teljesítménye határozza meg, hanem a teljes rendszer működése. Az utas szempontjából ugyanis az utazás egyetlen folyamatot jelent, amelynek része a gyalogos megközelítés, a várakozás, az átszállás, a járművön töltött idő, valamint az utastájékoztatás is. Ha ezek az elemek nincsenek összehangolva, a közösségi közlekedés versenyképessége még korszerű járműállomány mellett is romolhat. A tapasztalatok szerint ennek legnagyobb akadálya sok esetben nem műszaki, hanem intézményi jellegű: ha nincs olyan szervezet, amely a teljes hálózat összehangolásáért felel, a különböző szolgáltatások, menetrendek, tarifarendszerek és utastájékoztatási rendszerek nehezen működnek egységes rendszerként. A nemzetközi szakirodalom ezért az integrált közlekedési rendszerek alapvető elemei közé sorolja az egységes hálózattervezést, a menetrendek koordinációját, az átszállási kapcsolatok optimalizálását, az integrált tarifa- és jegyrendszert, az egységes utastájékoztatást, a szolgáltatók teljesítményének folyamatos ellenőrzését, valamint a hosszú távú közlekedésfejlesztési stratégia kidolgozását.

Ez szinte teljes egészében visszaköszön a most benyújtott magyar törvényjavaslatban is: az országos közlekedésszervező feladata lenne az országos, regionális és elővárosi menetrendek előkészítése, az egységes utastájékoztatás, a jegy- és bérletértékesítés koordinálása, a jegyellenőrzési rendszer műszaki feltételeinek meghatározása, az autóbusz-állomások működésének koordinálása, a közlekedési módok közötti kapcsolatok fejlesztése, valamint a tiszta és kibocsátásmentes járművek beszerzésének összehangolása.

Nyugat-Európában ugyanakkor a közlekedésszervezők túlnyomó többsége nem országos, hanem regionális vagy nagyvárosi hatáskörrel működik. Ennek oka, hogy a helyi és elővárosi közlekedési igények tervezését, a menetrendek kialakítását és a közszolgáltatások megrendelését jellemzően a régiók vagy önkormányzatok végzik, míg az országos kormányzatok elsősorban a közlekedéspolitikáért, a jogszabályalkotásért, a finanszírozásért és az infrastruktúra fejlesztéséért felelnek.

Országos hatáskörű közlekedésszervezőből Európában viszonylag kevés működik. Az egyik legismertebb példa az ír National Transport Authority (NTA), amely az országos közösségi közlekedési stratégia kidolgozásáért, a vasúti és autóbuszos közszolgáltatások tervezéséért, megrendeléséért és koordinációjáért, az integrált jegy- és tarifarendszer működtetéséért, valamint a közlekedési infrastruktúra-fejlesztések előkészítéséért felel. Emellett ellátja a dublini nagyvárosi térség teljes közlekedésszervezői feladatait, koordinálja a kerékpáros és gyalogos közlekedés fejlesztését, szabályozza a taxiágazatot, valamint egyes autóbuszjáratok engedélyezését és piacfelügyeletét is végzi. A legtöbb európai országban ezzel szemben az országos vasúti közszolgáltatások megrendelője továbbra is közvetlenül a közlekedési minisztérium vagy az állam, míg a regionális és helyi közlekedés megszervezését önálló közlekedési hatóságok, régiók vagy önkormányzatok végzik. Ez a feladatmegosztás ma is meghatározó modellnek tekinthető Európában.

A magyar törvényjavaslat ebből a szempontból sajátos modellt vezetne be. Jelenleg az országos vasúti és helyközi autóbuszos közszolgáltatásokat gyakorlatilag egyetlen állami szolgáltató, a MÁV Személyszállítási Zrt. végzi, így az országos közlekedésszervező létrehozását ma még nem több üzemeltető összehangolása indokolja. Rövid távon az új szervezet legfontosabb feladata az országos közlekedési rendszer egységes kezelése lehet.

Itt érdemes felidézni, hogy a hazai autóbuszos közszolgáltatási piac átalakításának korábbi elképzelései még más irányba mutattak. Az országos autóbuszos közszolgáltatás újraszervezésének előkészítése során eredetileg több nagyobb és kisebb regionális szolgáltatási csomag kialakítása szerepelt a tervek között, amelyekre külön-külön lehetett volna pályázni. Egy ilyen modellben egy országos közlekedésszervező létrehozása még indokoltabb lett volna, hiszen feladata lett volna az egymástól független szolgáltatók hálózatainak, menetrendjeinek, tarifarendszerének és utastájékoztatásának összehangolása. A közbeszerzés végül egyetlen országos csomagként került kiírásra, amelyet a MÁV Személyszállítási Zrt. nyert el, így a több szolgáltató koordinációjának igénye egyelőre nem jelent meg a gyakorlatban.

A javaslat tehát egyértelműen túlmutat a jelenlegi helyzeten. Az Európai Unió negyedik vasúti csomagja alapján a következő években fokozatosan bővül a vasúti közszolgáltatások versenyeztetése, ezért a törvény már most előírja, hogy az országos közlekedésszervezőnek 2026 végéig meg kell kezdenie a vasúti közszolgáltatási szerződések pályáztatásának előkészítését. Hosszabb távon tehát már nem feltétlenül kizárólag egyetlen állami szolgáltató láthatja el valamennyi közszolgáltatási feladatot. Vagyis a tervezett intézményi átalakítás nem elsősorban a jelenlegi piaci struktúrára ad választ, hanem egy jövőbeni működési modell alapjait teremti meg. Célja, hogy a közszolgáltatások megrendelése, koordinációja és ellenőrzése elkülönüljön a szolgáltatásnyújtástól, így a rendszer akkor is egységesen működhessen, ha a jövőben egyes közszolgáltatási feladatokat több vasútvállalat, busztársaság vagy más szolgáltató lát el.

Ez a feladatmegosztás azonban nem kizárólag a piacnyitás miatt indokolt. Bár az országos vasúti közszolgáltatások megrendelője sok európai országban továbbra is közvetlenül az állam vagy a közlekedési minisztérium, a napi közlekedésszervezési feladatok elkülönítése városi és regionális szinten régóta bevett gyakorlat. A magyar törvényjavaslat ennek az elvnek az országos szintre emelésével próbál új modellt kialakítani: a stratégiai irányítás továbbra is közlekedési tárcánál maradna, míg az operatív megrendelői és koordinációs feladatok jelentős részét az országos közlekedésszervező venné át.

Egy országos közlekedésszervező létrehozása viszont önmagában még nem jelent automatikusan hatékonyabb vagy magasabb színvonalú közösségi közlekedést. Ennek sikerét alapvetően az határozza meg, hogy a szervezet milyen hatáskörrel rendelkezik, mennyire biztosított a működésének finanszírozása, milyen szakmai kompetenciákat tud koncentrálni, valamint hogy képes-e valós döntési jogkörrel ellátni a közlekedési rendszer megrendelői feladatait. Ugyanilyen fontos, hogy a közlekedésszervezés ne kizárólag központi szemléletben történjen, hanem a helyi és regionális sajátosságok is megjelenjenek a döntéshozatalban. Amennyiben az új szervezet nem kap érdemi hatásköröket, vagy működése túlzott bürokráciával párosul, fennáll a veszélye annak, hogy a várt hatékonyságnövekedés helyett csupán egy újabb igazgatási szint jön létre. A valódi hozzáadott értéket ezért nem maga a szervezet létrehozása, hanem annak tényleges működése és a feladatkörök ésszerű kialakítása határozza meg.

A közösségi közlekedés ugyanis területileg rendkívül eltérő igényeket szolgál ki. Más szempontok alapján kell megszervezni egy budapesti agglomeráció, egy nagyvárosi elővárosi rendszer, egy megye vagy egy ritkán lakott térség közlekedését. Egy kizárólag országos szinten meghozott döntés nem minden esetben tud megfelelően reagálni ezekre a különbségekre, ezért Nyugat-Európa legtöbb országában éppen ezért regionális vagy nagyvárosi közlekedésszervezők jöttek létre, amelyek a helyi közlekedési igények ismeretében tervezik meg a hálózatot, rendelik meg a szolgáltatásokat és alakítják ki a tarifarendszert.

Ugyanakkor az sem jelent optimális működést, ha a közlekedésszervezési feladatok túl sok szervezet között oszlanak meg. Ilyenkor nehezebbé válhat a menetrendek összehangolása, az egységes tarifarendszer kialakítása, a fejlesztések koordinációja és a finanszírozás átlátható kezelése. A jól működő közlekedésszervezési modell ezért egyszerre biztosít országos szintű stratégiai koordinációt és megfelelő önállóságot a helyi szereplők számára.

Ezt a szemléletet tükrözi a most benyújtott törvényjavaslat is. Az országos közlekedésszervező mellett lehetőséget teremt úgynevezett közös közlekedésszervező szervezetek létrehozására is, amelyeket az állam és az érintett önkormányzatok közösen hozhatnak létre. Ezek feladata az országos, elővárosi és helyi közlekedési szolgáltatások összehangolása, a menetrendek és a szolgáltatások közös tervezése, valamint a térségi közlekedési igények hatékonyabb érvényesítése lehet. Ez arra utal, hogy a jogalkotó nem kizárólag centralizált rendszert kíván kialakítani, hanem olyan többszintű közlekedésszervezési modellt, amelyben az országos koordináció mellett a helyi szereplők is érdemi szerepet kapnak. Ennek gyakorlati működése és eredményessége csak az új rendszer bevezetését követően lesz megítélhető.

4 kép -